設立州牧的事情，在四年前張懿死的時候，劉焉就在朝堂提過，不過當時被劉宏給直接否了。
如今他舊事重提，自是有他自己的打算。
眼下的漢王朝，朝綱混亂、王室衰微，留在洛陽兇險無比，一不小心，萬劫不復。
九卿位置雖好，劉焉卻是不願在此為人魚肉，遂向天子自薦，願出任交州牧一職。
劉焉的提議得到了天子的認可，之前他否決這個提議，是因為天下昇平，沒有設立州牧的必要。
然則就在第二年，以太平道張角為首的蛾賊湧現，為平定這場聲勢浩大的叛亂，各地刺史、太守獲得了由朝廷授予的軍權，獨攬地方軍政大權，一定程度上架空了朝廷。
劉宏為此深以為憂，他是個集權慾望很強烈的人，同時也害怕地方勢力過強，從而威脅到朝廷政權。
而立州牧，就恰好可以解決這個問題。
劉宏提筆批閱，蓋上玉璽章印，同意了劉焉的提議。
事情完妥，劉焉出了殿外，得到交州牧之職的他心情顯然不錯。
“太常卿何事如此高興？”迎面走來一人，寒暄問道。
劉焉看去，此人他認得，乃是侍中董扶，私底下同他關係極為不錯。
既不是外人，劉焉便不瞞他，將董扶拉到一處較為僻靜的地方，低聲說道：“賢弟，愚兄得天子信任，即將出任交州牧一職，現在已經不是太常卿了。”
董扶聽得這個重磅訊息，臉上驚訝萬分。他不明白，為何劉焉會放著好好的九卿高位不當，要去大漢疆域最南的交州，當個勞什子的交州牧。
劉焉見他對州牧不甚瞭解，略作解釋，董扶便醒悟過來。
劉焉是個有想法的人，出京避難只是其一。他最想要的，還是找個山高皇帝遠的地方，當個封疆大吏，主宰一方。
交往這麼些年，董扶很明白這位皇家宗親的想法，出聲提醒道：“愚弟前些時日與望氣佐閒談，從其口中得知，益州有天子氣，兄何不往移駕去往益州？”
劉焉一聽益州有天子氣，自然心動不已，但他隨後似是想到什麼一般，連連嘆息：“賢弟有所不知，愚兄已向天子奏明，自薦為交州牧。此時若再厚著臉皮去求天子，恐會惹觸怒龍顏。”
天子的脾性乖戾，難以琢磨，弄不好很有可能偷雞不成蝕把米。
劉焉進退兩難，此時，董扶又給他支起了新招：“兄大可不必氣餒，某聽聞益州刺史郤儉在益州大事聚斂，貪婪成風。兄何不以此為由，向天子說明原委，前去整飭吏治。”
劉焉聽到這個建議，眼中一亮，這倒不失為一個好的法子。
“兄他日若成大業，可莫要忘了提拔小弟。”董扶將身子躬成九十度直角，朝著劉焉行了一記君臣大禮。
近乎討好的口氣，使得劉焉心花怒放，臉上笑得合不攏嘴：“那是自然。”
隨後，劉焉原路返回，又小跑著前去求見了天子。
未隔幾日，劉宏布詔天下，設立四位州牧。其中，以黃琬為豫州牧，劉虞為幽州牧，劉焉為益州牧，董卓為幷州牧。
前三位都在大多人的意料之中，唯獨董卓，出乎了所有人的意料。
天子拜董卓為幷州牧，不准他作任何停留，即刻去往幷州上任，並讓其將下屬軍隊，轉交皇甫嵩統制。
從上次董卓拒不入京起，他就成了劉宏心中的一根刺，如不拔掉，寢食難安。