天下並非沒有人口。人口在豪強的莊園之內。
自豪強處爭奪人口，又跟稅收制度連在一起。
劉備提出按土地徵稅，即“田租”；為鼓勵生育，丁口稅按戶收取，即“戶調”。大戶加收戶調，小戶少收戶調。
按土地收稅沒問題，但土地數量到底多少？誰來測量確定？
彭城縣大姓張家、蔡家、謝家、嚴家，都有良田數百頃，陶謙主徐州時，基本上只是象徵性交點稅。
現在要度田徵稅，豈能心甘情願？
這些大姓少者賓客、佃農數百，多者數千。壯年男子平時耕種，閒時習戰，故又稱部曲。
郡吏、縣吏基本上都被四家或其親族把持。
曹操屠彭城，殺彭城相汲廉，這四家雖然損失慘重，但很快就又從百姓身上找補回來，絕對實力雖下降，相對實力卻大幅度上升。
劉備接掌徐州前，四姓把彭城經營得滴水難進，陶謙委任的彭城相吳範備位而已。
賈詡對度田效果表示了含蓄的擔憂：“度田需用胥吏，此輩皆大姓豪強之人，焉能如實度田？
張蔡謝嚴乃郡望，左長史亦出身張氏，須得穩妥行事，免得引起動盪。
此外，若向豪強收取田租，其定向佃戶轉嫁，則後者負擔更重矣。”
劉備淡淡道：“度田事關重大，必須做實，區區小事，何須胥吏，青州學宮、工農書院學子即可辦之，為免有狗急跳牆、戕害度田學子之事，責成四軍予以保護。
有抗租者，以叛逆論罪，一律誅殺。
在度田過程中，須得向佃農加強宣導，若向官府租田耕種，首年全歸耕者，此年耕者得七成，第三年及之後按得五成。
要編制童謠，四處傳唱。”
頓了頓，又道：“亦要跟四軍士兵講清楚，士兵效命沙場，換得土地，由於尚未退役，無法親自耕種，故由官府協助將其租於耕者。
士兵乃地之主，可頒發地契，可傳之後代，但不得買賣；
耕者乃地之客，可簽署耕約，期限可至五十年及以上；
官府乃地之保，故亦應獲得部分地租收入。
原則上士兵之田出產，士兵、耕者、官府按二成、五成、三成進行分配。
若今後士兵退役，要求自行耕種，由於地上已有耕者，按照主不逐客的原則，須另行置換同等數量、品質之土地。”
賈詡等皆驚訝劉備想法的完善和詳細。
劉備又道：“土地之事，須慎之又慎，我之法，亦不可貿然推行，當先試點。”
試點之事交予沐並負責，周貫協助。